POR MOISÉS NAVARRO PALACIOS
El 30 de enero, Carlos Gálvez Pinillos fue nombrado presidente de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE). El día de su elección, algunos analistas opinaron que el también vicepresidente de Finanzas de la Compañía de Minas Buenaventura representa al ala más dura del sector minero. Como para despejar las posibles dudas, a los pocos días Gálvez Pinillos dio una entrevista al diario El Comercio, en la que aseveró que el Ministerio del Ambiente (Minam) solo sabe decir no a las inversiones.
Estas declaraciones propiciaron una respuesta. En una carta dirigida a la SNMPE, el ministro Manuel Pulgar Vidal señala que dichas declaraciones “reflejan desconocimiento de roles y competencias sectoriales, ánimo de polarización y poca voluntad de diálogo”. La misiva también indica que “son aun más desafortunadas [las declaraciones] por ser las primeras que [Gálvez] expresa en su nueva posición como representante de un gremio que lo obliga a liderar constructivamente hacia el desarrollo sostenible del Perú, con una filosofía de integración, inclusión y equidad”.
En realidad, este fue solo un episodio más del enfrentamiento que existe desde hace algunos años entre el Minam y las empresas mineras. Uno de los ejes principales de este conflicto es la fijación de los estándares de calidad ambiental (ECA) y de los límites máximos permisibles (LMP) para las industrias extractivas.
Los ECA miden la concentración de sustancias y establecen metas para no afectar la salud y el medioambiente. Son instrumentos preventivos que se aplican a jurisdicciones y, por ello, no miden emisiones de actores en particular, salvo excepciones. Solo se aplica sanción al titular de una actividad por incumplimiento del ECA si es que se identifica una relación causal directa entre las emisiones de dicho titular y la situación del entorno. Las mediciones de los contaminantes se efectúan en el cuerpo receptor (aire en las ciudades; agua en los ríos, lagos y mares; y suelos). Por otro lado, los LMP se aplican en función de las actividades económicas, sí evalúan a particulares y su cumplimiento es exigibile y obligatorio. Las mediciones se efectúan en las chimeneas o ductos por donde se descargan los contaminantes al ambiente. Para la SNMPE, ambos son exageradamente rígidos.
Fuera del gremio minero, también hay quienes tienen opiniones críticas contra estos instrumentos. Diferentes líderes de opinión los han calificado de “suizos”, en el sentido de que no son aplicables a un país con tantas deficiencias institucionales y tecnológicas como el Perú. ¿Lo son?
LOS ORÍGENES
Ocurrió a fines de la década pasada, en una oficina del Minam. “No podemos trabajar con esto. No hay manera”, le dijo, ofuscado, Carlos Aranda, ejecutivo de Southern Perú Copper Corporation (SPCC), al entonces ministro de Ambiente, Antonio Brack Egg. Era el 2008, y, por entonces, la flamante cartera verde trabajaba los nuevos ECA para aire junto con los empresarios. Se reunían también con otros actores casi quincenalmente.
La cifra que había exaltado a Aranda era la del límite para la concentración promedio diario de dióxido de azufre (SO2), una de las variables de medición incluidas en los ECA. Esta sustancia, al llegar a la atmósfera, genera partículas dañinas que pueden ocasionar problemas respiratorios y oculares, paro cardiaco, edema pulmonar, enfermedades circulatorias e incluso alteraciones psíquicas.
Brack proponía pasar de 365 microgramos por metro cúbico (µg/m3), vigente desde el 2001, a 80 µg/m3 en el 2009, y luego a 20 µg/m3 en el 2014. En SPCC se alarmaron, pues su fundición de Ilo es un gran emisor de SO2.
Aranda, hoy presidente del Comité de Asuntos Ambientales de la SNMPE y también ejecutivo de SPCC, recuerda además la sorpresa que el gremio se llevó cuando se publicaron, en el 2010, los nuevos LMP para la descarga de efluentes líquidos del sector minero-metalúrgico. Estos indicadores, decretados por el Minam y elaborados con información trimestral que las mineras enviaban al Ministerio de Energía y Minas (MEM), fueron, naturalmente, más exigentes que los establecidos en 1996. “Nos sorprendió que no se usara toda la información que les alcanzamos”, indica Aranda. Los mineros sostienen que, de haberse empleado dichos datos, no serían tan rígidos, pues las descargas “normales” de las empresas eran más elevadas.
Un exfuncionario del MEM, que conoció de cerca la elaboración de los LMP, afirma que estos sí se hicieron, escrupulosamente, con cálculos determinados sobre la data enviada por los mineros. “No tienen de qué quejarse”, manifiesta. Asegura que las cifras son fidedignas. Y que si hay quejas por parte de los mineros, es porque tal vez hubo irregularidades en las muestras que algunas unidades enviaban al MEM, lo que habría hecho que el promedio sea más rígido. De cualquier forma, hasta hoy persisten las críticas contra estos LMP, a los cuales las empresas ya deberían haberse adecuado.
Otros estándares también han recibido críticas. Por ejemplo, el que limita las partículas en suspensión menores a 2,5 micras (PM 2.5), que en parte provienen de las emisiones de los vehículos diésel. Esta variable también es cuestionada por la SNMPE, como lo son los ECA para agua y para suelo. ¿Qué hay más allá de los números? ¿Quién tiene razón en la posición planteada?
NO TE SULFURES
Si se compara el límite de dióxido de azufre permitido en el Perú con el de otros países (ver cuadro), en efecto, la valla es alta. El Minam reconoce este hecho. Sin embargo, es necesario hacer varias precisiones antes de afirmar que los estándares de calidad ambiental para aire son inaplicables.
Los ECA son aspiracionales. Buscan proteger la salud de la población y el ambiente. Tienen carácter preventivo y no resultan legalmente exigibles a las empresas, con una excepción: los macroemisores. Un macroemisor es una fuente que emite más del 25% del total del dióxido de azufre dentro de una jurisdicción. Según el Minam, solo existe un macroemisor en el Perú: Doe Run, en el complejo metalúrgico de La Oroya.
Por otro lado, para el Minam, considerando que los ECA empezaron a fijarse en 1996 (el límite de SO2 era de 572 µg/m3) y que han pasado cerca de 20 años desde entonces, ha existido un lapso suficiente para que las empresas se adecúen paulatinamente a las nuevas exigencias.
En SPCC opinan lo contrario. Modernizar su infraestructura –que data de mediados del siglo pasado– les tomó 10 años (el plazo establecido en su Programa de Adecuación y Manejo Ambiental) y una inversión de US$ 600 millones. La empresa pudo adaptarse al estándar de 365 µg/m3 de SO2 recién en el 2007. Y en el 2008 se publicaron los nuevos indicadores. “No te pueden decir que bajes, en pocos meses, a esa otra meta”, afirma Carlos Aranda. Además, agrega, no existe tecnología para llegar a 80 µg/m3, y menos a 20 µg/m3. “No hubo mayores estudios para definir estos estándares. Se copiaron de otros países sin tener en cuenta la realidad peruana”.
El estándar de 20 µg/m3 para SO2 no es antojadizo. Se estableció en función de los lineamientos de la Organización Mundial de la Salud (OMS). Y si bien el Perú es el único país que los ha aplicado y rigen en todo el territorio nacional, hay excepciones.
Tomando en cuenta la queja de algunas empresas mineras a las que se les hacía imposible alcanzar esta meta, en tres cuencas atmosféricas existe una exoneración desde el 2013: Arequipa (por las emisiones del parque automotor), La Oroya (por Doe Run) e Ilo (donde opera la fundición de SPCC). En estas jurisdicciones se aplica el estándar de 80 µg/m3 de dióxido de azufre. Mientras tanto, grupos técnicos están evaluando qué cifra se aplicará finalmente. Con esta medida, la gestión actual del Minam trató de solucionar un error del Gobierno anterior. Sin embargo, las críticas persisten.
Para la SNMPE, esta medida es confusa. “¿Apuntan a 80 µg/m3 o a 20 µg/m3? Porque si apuntan a 20 µg/m3 y no existe la tecnología, pues estamos haciendo ciencia ficción. Hemos consultado con el Minam. Dicen que es para que se aplique 80 µg/m3. Pero también es difícil. Japón, uno de los países más avanzados, tiene como límite 110 µg/m3. Entonces, ¿cómo puedes pedir 80 µg/m3?”, asevera Aranda.
En SPCC afirman que han hecho evaluaciones propias. Y a pesar de que han parado la fundición por mantenimiento, el indicador no llega a 20 µg/m3. Asumir este límite implicaría un retroceso en la producción. Para alcanzar un nivel de concentración de cobre de 99,999%, que dicha empresa genera, se requieren procesos de fundición que emiten gases. De lo contrario, se produciría un metal de mucho menor calidad.
Según información compilada por PODER (ver cuadro), hay países en los que se aplica un límite de 50 µg/m3, como Rusia, que presenta una economía fuertemente basada en la industria de hidrocarburos. Para Juan Narciso, director de Calidad Ambiental del Minam, hay que ver más allá de la cifra. “Las empresas, en algunos casos, tienen emisiones que están muy por encima de lo fijado en 1996. Al margen de cualquier estándar, existen instalaciones obsoletas, como la fundición de La Oroya, que genera contaminación de aire que en algunos casos ha sobrepasado los 2.500 µg/m3, cuando el estándar era de 365 µg/m3. Se discute la fijación de los estándares de calidad ambiental, pero no se tiene en cuenta la realidad de muchas instalaciones obsoletas en las que no se ha invertido de manera adecuada”, afirma.
En Ilo, según datos proporcionados por el Minam, en varias ocasiones desde diciembre del 2012 se han observado picos que incluso sobrepasan los 200 µg/m3 de SO2. Muy por encima de los 80 µg/m3 establecidos. Y si bien esto no puede atribuirse únicamente a SPCC, aun cuando es un emisor relevante, para el Ministerio, la SNMPE solo busca escapar de cualquier tipo de regulación. Vistos los indicadores, y lo que hay detrás, el estándar para el SO2 puede ser “suizo”, pero el proceso se ha hecho para ser aplicado bastante a lo peruano.
Independientemente del nivel de estándar "correcto", cabe recordar que, a diferencia de los LMP, que son legalmente exigibles a particulares, ya sea individuos o empresas, los estándares de calidad ambiental (ECA) se aplican tanto en la dimensión país como a espacios denominados cuencas atmosféricas. Como hemos dicho antes, en el Perú se han exonerado a tres de ellas del límite de 20 µg/m3, mientras se establece un parámetro definitivo. Es un esquema que funciona en otros países. En Canadá, por ejemplo, existen tres límites para el dióxido de azufre: el deseable en zonas no contaminadas, el aceptable y el máximo tolerable. En China se aceptan niveles diferenciados para zonas urbanas, industriales y protegidas. Esta podría ser una alternativa por evaluar para el caso peruano.
PARTÍCULAS ELEMENTALES
El aire contaminado representa costos sociales y económicos para el mundo. En marzo del año pasado, la OMS calculó que unas 7 millones de personas murieron el 2012 por exposición tanto a contaminación atmosférica como a la contaminación del aire de interiores. Las causas van desde cardiopatías pasando por cáncer e infecciones pulmonares en niños.
Otro de los principales contaminantes del aire es el material particulado. Según los indicadores, puede ser grueso (de 10 micras o PM10) o fino (de 2,5 micras o PM2.5). Ambos son productos de la oxidación del dióxido de azufre en la atmósfera. El material particulado grueso está formado en buena parte por sales de SO2 que, por su tamaño, llegan a los pulmones. Este elemento, en entornos húmedos, se convierte en ácidos que componen mayoritariamente el material fino que puede ingresar a los alveolos pulmonares y causar serios daños.
POR MOISÉS NAVARRO PALACIOS
En el Perú, el límite diario para el material particulado grueso (PM 10) es de 150 microgramos por metro cúbico (µg/m3). La SNMPE no tiene críticas a este indicador, vigente desde el 2001 y consensuado con el sector. Sobre el material particulado fino (PM 2.5), antes del 2010 no estaba regulado. Con los nuevos ECA de aire, desde ese año el límite era de 50 µg/m3, y a partir del 2014 se redujo a 25 µg/m3, que es el que recomienda la OMS en sus lineamientos.
Carlos Aranda, de la SNMPE, afirma que ha conversado con representantes de varias empresas –no solo mineras–, las cuales manifiestan que no pueden cumplir el límite de 25 µg/m3. Agrega que la OMS da recomendaciones sobre grupos sensibles, y esto no es generalizable a todo la población. “La mayoría de países no miden el PM2.5”, señala.
Eso último es cierto. De acuerdo con el Clean Air Institute (CAI), muy pocos países latinoamericanos aplican límites sobre el PM2.5. Y, en efecto, solo Perú y La Paz se han alineado con el 25 µg/m3. Sin embargo, esto no quiere decir que deba prescindirse de una regulación. El CAI recogió información para 11 ciudades de América Latina sobre el grado de concentración de material particulado fino del 2011. Diez excedieron el lineamiento anual de la OMS (10 µg/m3) y el estándar de 12 µg/m3 propuesto por la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (USEPA), mientras que ocho de ellas sobrepasaron el límite establecido por la Unión Europea (25 µg/m3). Los excesos son la regla en la región.
AGUA QUE NO HAS DE BEBER
Los estándares de calidad ambiental para agua también han sido criticados por la SNMPE. Los nuevos, publicados en el 2008, reúnen una gran cantidad de indicadores para cada tipo de agua, dependiendo de su uso. El gremio minero comenta que ha presentado un documento al Minam en el que demuestra que cerca de 20 parámetros no tienen sustento. “Algunos no califican como estándar. Por ejemplo, el de olor. ¡Cómo ponen eso!”, afirma Aranda.
Otra crítica es que, al no existir una caracterización de todos los cuerpos de agua a escala nacional, los ECA para agua no pueden ser correctos, pues algunos de estos cuerpos naturalmente presentan elevados niveles de mineralización. En el Minam refutan esto, pues las empresas extractivas trabajan en función a los niveles detectados en sus Estudios de Impacto Ambiental.
El Minam confirmó que se ha reunido con la SNMPE para discutir los ECA para agua. Pronto van a tener que llegar a un acuerdo, pues en diciembre del 2015 vence el plazo para que las empresas se adapten a estos nuevos indicadores. El tiempo juega en contra.
De otro lado, a diferencia de los estándares de calidad ambiental, los límites máximos permisibles sí son legalmente exigibles y se aplican de modo individual, a personas o a empresas. Establecen límites a emisiones, efluentes y descargas en función de las actividades productivas. En el 2010 se establecieron los nuevos límites para efluentes líquidos, y desde octubre del 2014 todas las empresas deberían haberse ajustado a ellos.
¿Son rígidos los LMP para actividades minero-metalúrgicas? Oswaldo Tovar, consultor en asuntos mineros, señala que las empresas pueden cumplirlos sin problemas. Para llegar a esta conclusión se basa en su experiencia. Y también en la comparación de los indicadores peruanos con los aplicados en Estados Unidos, Canadá, Chile y lo recomendado por el Banco Mundial (ver cuadro). Sobre estos datos, Carlos Aranda insiste en que no se ha tomado en cuenta la realidad peruana y que solo se han copiado los números también en este caso. Pone como ejemplos de rigidez los límites para cromo, hierro y arsénico.
Tovar resalta el poco interés de ciertas empresas por invertir apropiadamente en la adaptación a los LMP. “En el Perú, algunas tienen una planta de tratamiento que es un tanque Rotoplas con una manguera. ¡Ya no estamos para estas cosas!”, enfatiza.
Al margen de las críticas, hoy todas las empresas minero-metalúrgicas deben estar acondicionadas para cumplir los límites máximos permisibles de efluentes líquidos. ¿Lo están? Carlos Aranda afirma que el MEM no ha hecho ningún llamado de atención a la actividad minera en general o a las empresas en particular sobre este punto. PODER trató de contactarse con el MEM en repetidas ocasiones, pero no obtuvo respuesta.
En agosto del 2012, las unidades mineras debieron presentar al MEM sus planes integrales para adecuarse a los estándares de calidad ambiental de agua y a los LMP de efluentes líquidos. Hubo varios inconvenientes, principalmente por la demora del MEM en publicar los términos de referencia para la elaboración de dichos documentos (lo hizo recién en abril del 2012, lo que dejó solo cuatro meses a las mineras para diseñarlos). PODER supo que el sector minero hizo presión para prorrogar la fecha límite de presentación de planes, pero no lo consiguió. Algunas empresas apenas presentaron una hoja con compromisos. De cualquier forma, a estas alturas todo lo estipulado en dichos documentos debería estar aplicado, construido y en funcionamiento.
De acuerdo con información proporcionada por el Minam, el MEM ha recibido 59 planes integrales de adecuación y solo ha aprobado seis, entre los que se encuentran el de Yanacocha y los de dos unidades de la Compañía de Minas Buenaventura. Los 53 restantes han tenido observaciones que a la fecha no han sido subsanadas.
Sobre estos resultados, una reflexión adicional es pertinente. En el Perú existen aproximadamente 350 unidades mineras, y solo 59 han presentado planes integrales. ¿Qué ocurre con las cerca de 300 restantes? Según la normativa, si una empresa no presenta plan es porque considera que está cumpliendo con los ECA y con los LMP, lo cual pondría en evidencia que en realidad no hay inconvenientes para que las compañías puedan cumplir con las nuevas reglas. Entonces, ¿el discurso de la SNMPE es inconsistente o hay un mayoritario desinterés por parte del sector minero? La supervisión de la adecuación corre por cuenta del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), afirma Aranda. Asimismo, se supone que este organismo es el encargado de supervisar que las otras 300 empresas que no presentaron Plan de Adecuación efectivamente estén cumpliendo con los LMP. ¿Lo está verificando? Le consultamos al OEFA y no obtuvimos respuesta.
¿Y qué hay con el cumplimiento? En enero, la periodista Dánae Rivadeneyra publicó en el portal Utero.pe un ránking de las mineras más multadas por contaminar. La lista era encabezada por Volcan Compañía Minera, con cerca de 40 infracciones, de las que 29 correspondían a incumplimiento de límites máximos permisibles para efluentes líquidos. La historia se repite con Minera Ares, Minera Los Quenuales, Doe Run Perú, Minera Santa Luisa, Perubar y Buenaventura. Todas con faltas a los LMP entre sus infracciones.
El OEFA lleva un registro público de los procesos administrativos en contra de las empresas mineras, hidrocarburíferas, eléctricas y pesqueras por distintos tipos de infracciones. Del total de registros, 212 corresponden a procesos a empresas mineras por incumplimiento de los LMP de 1996 cuyas apelaciones fueron declaradas infundadas. 38 procesos fueron notificados en el 2010, 29 en el 2011, 78 en el 2012, 58 en el 2013 y 6 en el 2014. Son infracciones frescas. Y por faltas a normas con veinte años de antigüedad. Este puede ser un indicio de que no se han esmerado mucho por invertir en modernización para proteger el medio ambiente.
ESTA ES MI TIERRA
El último blanco de la SNMPE son los estándares de calidad ambiental para suelo. En el Perú hemos tenido 30 años de gestión ambiental sin este tipo de regulación. Recién en el 2012 se fijaron los estándares.
El proceso de adecuación se inicia con un trabajo de identificación de sitios contaminados, realizado por las empresas, que concluye en un informe que debe presentarse a la autoridad competente (al MEM si es una actividad extractiva, por ejemplo). Luego, dicha autoridad debe determinar si el titular debe elaborar un Plan de Descontaminación de Sitios Contaminados. De ser el caso, tiene dos años para hacerlo. El plazo para la primera etapa vence el 10 de abril del 2015.
“En más de una oportunidad le mencioné al ministro Pulgar Vidal que el Minam no debía sacar ECA para suelo. En un solo centímetro cuadrado puedes encontrar un sinnúmero de diferencias”, expresa Carlos Aranda, de la SNMPE. Agrega que a lo mucho cinco países en el mundo cuentan con estos ECA. Y que hacer un Plan de Descontaminación cuando aún hay unidades operando es absurdo. “Entonces me voy a tener que mudar para hacerlo”, señala.
Sobre esto último, Juan Narciso, del Minam, afirma que “si aún existen operaciones en el sitio contaminado, la autoridad determina que la remediación pueda realizarse posteriormente. No es cierto que el operador deba retirarse”.
El hecho de no haber contado con ECA de suelo ha ocasionado situaciones como la presentada en el (in)cumplimiento del Plan Ambiental Complementario de la empresa Pluspetrol Norte. Allí, la misma empresa se impuso un estándar de 30.000 mg/Kg de hidrocarburos totales de petróleo (TPH), valor cien veces por encima de lo que debiera haber sido un estándar correcto, según el Minam. Igual, la empresa tampoco cumplió con dicho valor.
LIMITANDO AL LIMITADOR
La lucha por el establecimiento de estándares ambientales tiene para rato. El Minam está debilitado, pues con la Ley 30230 ha perdido la competencia exclusiva para fijarlos. Ahora esta función depende también de otros sectores involucrados. Y aún hay mucho por regular (ver cuadro “Lo que falta”). Al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental le han cortado las garras. La norma vigente indica que por tres años debe priorizar medidas correctivas sobre sanciones. Desde la vigencia de la ley hasta diciembre del 2014 se impusieron 225 medidas correctivas. Antes, desde el 2010 hasta julio del 2014, solo se habían dictado 28.
“La Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía siempre busca argumentos para no verse obligada a cumplir. Para ello, usa términos como estándares suizos, permisología, trabas a las inversiones. El sector del ambiente sabe que una buena política ambiental no se opone al crecimiento económico, sino que genera mejor calidad de vida”, afirma Juan Narciso, del Minam. Suena coherente. Pero igual se avizoran tiempos difíciles para la protección del medioambiente.
https://revistapoder.lamula.pe/2015/03/09/de-los-alpes-a-los-andes/poder/
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